Dégressivité des allocations chômage

C’est quoi ?

L’allocation d’aide au retour à l’emploi (ARE) est un revenu de remplacement versé par Pôle emploi, sous certaines conditions, aux personnes inscrites comme demandeurs d’emploi et involontairement privées d’emploi.

Comment ça marche ?

L’ARE est versée pour une durée qui varie selon l’âge du demandeur d’emploi et la durée d’affiliation à l’assurance chômage. Le montant de l’ARE est calculé à partir du salaire journalier de référence du bénéficiaire. Pour certaines professions, des règles spécifiques s’appliquent.

L’allocation peut être réduite ou cesser d’être versée lorsque le demandeur d’emploi ne respecte pas ses obligations, notamment celle de rechercher activement un emploi.

L’allocataire peut, sous certaines conditions, cumuler une partie de son ARE avec des revenus d’activité (activité réduite).

Sont éligibles à l’ARE les salariés de droit privé ou de droit public dont la cessation d’activité résulte de l’un des cas suivants :

- licenciement pour motif personnel ou pour motif économique ;

- rupture conventionnelle du contrat de travail ;

- non-renouvellement d’un contrat à durée déterminée ;

- démission considérée comme légitime.

Qui peut en bénéficier ?

Le bénéfice de l’ARE est également soumis à des conditions d’activité, qui dépendent de l’âge du salarié. A partir du 1^er novembre 2017, la nouvelle convention de l’Unedic détermine les conditions suivantes :

- 88 jours travaillés au minimum, ou 610 heures, au cours des 28 derniers mois pour les moins de 53 ans, 36 mois sinon

- aptitude physique à l’exercice d’un emploi

- recherche effective et permanente d’un emploi

- ne pas être éligible à une retraite à taux plein

Pour pouvoir bénéficier de l’ARE, le salarié doit être inscrit comme demandeur d’emploi ou accomplir une formation inscrite dans son projet personnalisé d’accès à l’emploi (PPAE).

Le salarié doit justifier d’une période d’emploi dans une ou plusieurs entreprises à la date de fin de son contrat de travail.

La période d’affiliation requise pour bénéficier de l’ARE dépend de l’âge du salarié. A partir du 1^er novembre 2017, à la suite de la signature de la nouvelle convention de l’Unedic, les paramètres suivants s’appliqueront :

- si le salarié a moins de 53 ans, la période d’affiliation doit au moins être égale à 88 jours travaillés (ou 610 heures) au cours des 28 derniers mois ;

- si le salarié a 53 ans ou plus, la période d’affiliation doit être au moins égale à 88 (ou 610 heures) jours travaillés au cours des 36 derniers mois.

La date de fin de contrat de travail prise en compte est celle du dernier emploi occupé.

D’après l’Unedic, avec la nouvelle convention, 96 % des ouvertures de droit seront réalisées telles qu’aujourd’hui. Toutefois, celle-ci a permis de réduire les freins à l’entrée des travailleurs temporaires. En effet raison du fait que la période d’affiliation est désormais exprimée en jours travaillés au cours d’une période, et non plus en termes de jours calendaires d’affiliation. Ainsi, 11 % des futurs ayant-droits intérimaires bénéficieront d’une entrée accélérée, tandis que 4 % d’entre eux seront de nouveaux ayant-droits. En contrepartie, il sera mis fin au régime dérogatoire des intérimaires, et aux situations inéquitables qui pouvaient en résulter – cumul de l’ARE et rémunérations du travail, s’agissant de contrats très courts.

Pour quelle durée ?

La durée d’indemnisation est effectuée sur une base calendaire.

Elle est égale au nombre de jours travaillés, multiplié par 1,4 - rapport entre le nombre de jour d’une semaine civile (7) et le nombre de jours ouvrés qu’elle contient (5), arrondi. Ainsi, la durée calendaire de 122 jours correspond à 88 jours travaillés. Les durées d’emploi ci-dessous sont libellées en termes calendaires.

Pour quel montant ?

Le principal déterminant de e ’allocation journalière d’aide au retour à l’emploi est le salaire journalier de référence (SJR). Celui-ci est égal au rapport entre i) le total des rémunérations versées par l’entreprise au cours des douze derniers mois, et ii) le nombre de jours travaillés sur cette période, rapportés sur une base calendaire.

Le montant brut de l’allocation journalière d’aide au retour à l’emploi se calcule en ajoutant une partie fixe, égale à 11,76 €, à une partie variable égale à 40,4 % du salaire journalier de référence SJR.

Cette somme doit nécessairement être comprise entre 57 % et 75 % du salaire journalier de référence. Le montant net de l’ARE ne peut pas être inférieur à 28,67 € par jour. Lorsque la durée du travail du salarié est inférieure à la durée légale, la partie fixe est alors proportionnellement réduite, dans la limite de 122 jours.  

Les prestations sociales (maladie, maternité) ainsi que les indemnités liées à la fin du contrat (licenciement, non-concurrence) sont exclues du périmètre du SJR.

D’après l’Unedic, la nouvelle convention n’impactera pas le revenu de 76 % des allocataires. Les plus pénalisés sont ceux qui perçoivent entre 750 et 1 300€ d’allocation : plus de 18 % d’entre eux connaîtront une diminution de leur rémunération – essentiellement des intérimaires (cf. supra).

Situation financière de l'Assurance chômage

La situation financière de l’Unedic, l’organisme chargé de la gestion de l’Assurance chômage, s’est fortement dégradée depuis 2012, passant d’un déficit de 2,7 Md€ en 2012 à 4,5 Md€ en 2016.

Comme le relève la Cour des comptes dans son audit des finances publiques, la prévision d’économies de 1,6 Md€ sur les dépenses d’indemnisation chômage de la loi de finances initiale pour 2017. Celle-ci était liée à l’attente de signature de la nouvelle convention, ce qui avait été jugé irréaliste par le Haut Conseil des finances publiques.

D’après l’Unedic, la nouvelle convention, signée le 14 avril 2017, doit permettre d’économise 550 M€ en 2018, et plus de 900 M€ par an, à partir de 2022. Les principales sources d’économie résident dans le décalage de 50 à 53 ans de l’augmentation de la durée maximum d’indemnisation.

De plus, la Commission européenne a engagé une révision des règles communautaires qui organisent l’indemnisation du chômage des personnes qui résident dans un pays et travaillent dans un autre ou pour celles qui déménagent d’un pays à un autre. Le projet présenté par la Commission permettrait à l’Unédic d’économiser 480 M€ chaque année.

L’Unedic estime que la combinaison de ces deux mesures permettrait résorber en totalité son déficit structurel. Le résidu permettant de revenir à l’équilibre dépend de la conjoncture et au retour du progression chômage à son niveau structurel.

D’après la Cour, L’endettement du régime est passé de 5,3 Md€ en 2008 à 25,8 Md€ fin 2015, et pourrait dépasser 35 Md€ en 2018.

La dégressivité des allocations chômage

Le lien entre les paramètres d’indemnisation du chômage et l’intensité de la recherche d’emploi est fréquemment invoqué dans le débat public. Selon la Cour des comptes notamment, le taux de remplacement ne serait pas suffisamment dégressif, ni dans le temps ni dans son montant. Ce propos peut être étayé par plusieurs études économiques, citées par la Direction générale du Trésor, dans sa publication de décembre 2016[2] : elles établissent une corrélation positive entre les paramètres d’indemnisation du chômage (durée des droits, montant) et la durée passée au chômage – la publication cite également une publication de 2006 (Algan et Al.), qui nuance ce diagnostic, concernant le niveau de l’indemnisation.

Plusieurs pays ont instauré une dégressivité dans le temps de l’équivalent de l’ARE. En Norvège par exemple, le taux de remplacement initial de 75 % est réduit toutes les 80 semaines. L’Italie, l’Espagne ou encore la Suède ont également adopté un tel système. En France, le montant perçu est le même pendant toute la période d’indemnisation.

La nouvelle convention d’assurance chômage a fixé le plancher et le plafond du montant des allocations entre 57% et 75% du salaire journalier de référence. Une personne gagnant plus de 1,5 fois le SMIC aura droit à une allocation représentant 57 % de son salaire brut. 

Tout de même, la France se caractérise par un plafond d’indemnisation chômage très élevé (75% du salaire journalier de référence) qui explique le profil peu dégressif de l’allocation chômage en France. Elle a le plafond le plus élevé d’Europe. La date de fin de contrat de travail prise en compte est celle du dernier emploi occupé.

Le seul vecteur de dégressivité dans le temps réside dans l’application de sanctions par Pôle Emploi, qui peut réduire le montant des allocations. Toutefois, ce type de situation est rare : dans 90 % des cas, les sanctions correspondent à des radiations prononcées à la suite d’absence de réponse à des convocations.

Chez nos voisins

Structure de l’indemnisation

L’étude de la Direction générale du Trésor met en avant une différence de structure d’indemnisation du chômage avec nos voisins (données à fin 2014). En France, il existe une prépondérance de l’allocation chômage en France, fondée essentiellement sur le critère du revenu antérieur. Chez nos voisins européens, celle-ci a tendance à être nettement plus faible. Le recours à des prestations complémentaires d’indemnisation, fondées sur des critères prenant davantage en compte la situation individuelle de l’assuré (situation familiale ou en matière de logement, importance des revenus antérieurs par exemple), est plus important.

Par conséquent, les comparaisons des niveaux et durée d’indemnisation doivent se faire au regard du taux de remplacement du revenu antérieur, net des prestations sociales (TRN).

Niveaux d’indemnisation

En début de période, la France ne se caractérise pas par un TRN supérieur à la moyenne européenne (67 % contre 69 % chez nos voisins), la dispersion des prestations est très faible (1 % contre 11 %), reflétant la plus grande individualisation de l’indemnisation chez nos voisins.

Les écarts de dispersions se traduisent nettement lorsque l’on prend en compte la situation familiale des assurés. Ainsi, au sein de l’échantillon considéré, le TRN d’un célibataire sans enfant est en moyenne de 59 % (68 % en France), contre 73 % pour un couple marié mono-actif avec deux enfants (à nouveau, 68 % en France). Conséquence d’un plafond d’indemnisation très élevé, chez les travailleurs les mieux payés, le TRN est un des plus élevés d’Europe : 68 %, contre 48 % dans la moyenne de l’échantillon analysé.

Durée et accès à l’indemnisation

La France se distingue également par une durée maximale relativement élevée de l’indemnisation, seuls les Pays-Bas et la Belgique étendant les droits au-delà de 24 mois, et des conditions d’accès très souples, avec la durée minimale la plus faible de l’échantillon - 4 mois contre 12 en Allemagne, en Italie ou en Allemagne.

S’agissant de la dégressivité dans le temps, la France ne fait pas figure d’exception, si l’on retient le critère du TRN (et non pas la seule ARE). Dans l’échantillon étudié par la DG Trésor, seule l’Espagne a fait le choix de la dégressivité (à fin 2014), alors qu’en Italie on assiste à une extinction rapide des droits (9 mois). Les situations du Royaume-Uni et la Suède se caractérisent par un TRN stable sur 5 ans, reflet d’un système universaliste, où des minima sociaux prennent le relais de l’allocation chômage.

Source : Direction générale du Trésor

Sources :

-          Convention du 14 avril 2017 relative aux règles d’assurance chômage

-          Unedic, Perspectives financières de l’assurance chômage 2017-2020, 21 juin 2017

-          Direction générale du Trésor, L'indemnisation du chômage en France au

-          regard des pratiques européennes, décembre 2016

-          Cour des comptes, La situation et les perspectives des finances publiques, juin 2017